案由规定【理解与适用】 | 86. 建设用地使用权合同纠纷【2021年版】

86. 建设用地使用权合同纠纷

 (1) 建设用地使用权出让合同纠纷

 (2) 建设用地使用权转让合同纠纷

【释义】

建设用地使用权合同是指当事人为建设用地使用权的设立、转让、互换、出资、赠与等签订的合同。依据《民法典》，建设用地使用权是指权利人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，权利人有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。设立建设用地使用权，应当符合节约资源、保护生态环境的要求，遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，不得损害已经设立的用益物权。

建设用地使用权出让合同是指市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的合同。依据《民法典》第 347 条的规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。建设用地使用权的出让可以采用拍卖、招标或协议等方式，但工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。通过招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采用书面形式订立建设用地使用权出让合同。合同一般包括下列条款：当事人的名称和住所：土地界址、面积等；建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间：土地用途、规划条件：建设用地使用期限；出让金等费用及其支付方式：解决争议的方法。

建设用地使用权转让合同是指建设用地使用权人将建设用地使用权转让给受让人，受让人支付价款的合同。《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的“转让”为广义概念，包括了出售、交换、赠与等土地使用权的转移方式。而《民法典》延续了《物权法》的规定，将“转让”与互换、出资、赠与等并列，单指买卖。建设用地使用权转让合同应当采用书面形式订立，使用期限由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限。建设用地使用权的转让，应当向登记机构申请变更登记。

【管辖】

之前有观点认为，从“两便”原则出发，建设用地使用权合同纠纷应根据《民事诉讼法》第 34 条第 1 项规定，由不动产所在地人民院管辖，即由相关土地所在地人民法院管辖。2015 年，《民事诉讼法解释》第 28 条进一步明确了“不动产纠纷”的范围。《民事诉讼法》第 34 条第 1 项规定的不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷。但是，四类特殊合同纠纷按照不动产纠纷确定管辖，这四类合同纠纷分别为：农村土地承包经营合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、政策性房屋买卖合同纠纷。这四类合同纠纷并未包括建设用地使用权合同纠纷，因此，建设用地使用权出让合同纠纷和转让合同纠纷，并不适用不动产专属管辖，而应适用《民事诉讼法》第 24 条的规定，由被告住所地或合同履行地法院管辖；对于有协议管辖的，优先按照协议确定管辖。

【法律适用】

处理建设用地使用权合同纠纷的法律依据主要是《民法典》物权编第 12 章，《土地管理法》第 2 章、第 5 章，《城市房地产管理法》第 2 章、第 4 章，《土地管理法实施条例》第 2 章、第 5 章，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》《民事诉讼法解释》等相关规定。

【确定该案由应当注意的问题】

自 2014 年行政协议纳入行政诉讼受案范围以来，民事审判部门和行政审判部门对建设用地使用权出让合同纠纷到底属于民事诉讼受案范围还是行政诉讼受案范围，意见不统一。行政审判部门认为，建设用地使用权出让合同属于《行政诉讼法》及《行政协议司法解释》规定的行政协议范畴，故建议在《民事案件案由规定》中删除这个案由。我们认为，建设用地使用权合同纠纷属于民事案件类型。理由如下：一是《民法典》物权编中的第 348 条明确规定了建设用地使用出让合同，全国人大常委会法工委认为，建设用地使用权合同为民事合同，虽然各级人民政府代表国家，以土地所有人的身份与建设用地使用权人签订出让合同，但是该合同属于国家以民事主体的身份与其他主体从事交易行为。二是将此类合同纳入行政协议的法律依据明显不足。行政协议虽然是《行政诉讼法》的新规定，但《行政诉讼法》所列举的行政协议类型中没有此类合同，《行政诉讼法司法解释》中也未将此类合同界定为行政协议。另外，从实践角度看，作为民事案件审理更有利于平等保护。比如，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第 6 条规定：“受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。”此种情形即系行政机关所谓原告起诉的情形，属无法纳入行政诉讼的“官告民”情形。实践中上述“官告民”的案件在 2015 年后仍有发生，且不止于该第 6 条规定的解除合同情形。部分土地因特定原因，可产生出让土地的行政机关起诉要求受让人补交地价款的民事诉讼。鉴于上述原因，最高人民法院审判委员会第 1821 次全体会议经审议决定继续将建设用地使用权出让合同作为民事案件案由。

在确定本案由时需要注意：集体所有土地作为建设用地的，不属于《民法典》物权编第 12 章所规范的建设用地使用权，相关合同纠纷不适用本案由：建设用地使用权抵押合同纠纷，因有专门的抵押合同纠纷的案由，不适用本案由：建设用地使用权采用拍卖、招标方式出让的，相关纠纷应适用本案由，而不适用拍卖合同纠纷和招标投标买卖合同纠纷的案由：建设用地使用权的互换、赠与、出资等合同纠纷，适用第三级案由建设用地使用权合同纠纷，不适用第四级案由建设用地使用权转让合同纠纷。

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