2017年浙江法院破产审判工作报告

浙江省高级人民法院

2017年是我省实施“十三五”规划的重要一年，也是供给侧结构性改革的深化之年。党的十九大报告提出要贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，要紧紧围绕高质量发展这条主线，服务和保障供给侧结构性改革。省委经济工作会议指出要不折不扣落实中央提出的要求，结合浙江实际，聚焦转型升级，坚决打破拖累浙江经济发展的坛坛罐罐。浙江高院积极贯彻落实工作部署，围绕服务供给侧结构性改革和我省经济转型升级，统筹谋划，深入推进全省法院开展市场化、法治化、常态化破产审判工作。

一、2017年浙江法院破产审判工作基本情况

（一）受理、审结破产案件数量增长趋势明显
2017年，全省法院共受理破产申请审查案件2006件，法院经审查后正式立案受理破产案件1626件，其中破产清算1587件、破产重整38件、破产和解1件；共审结破产案件722件，其中破产清算641件、破产重整78件、破产和解2件。受理和审结的破产案件数量均居全国第一。

从近五年全省法院受理和审结的破产案件情况来看，其一，数量上升的趋势非常明显，破产案件立案难问题逐步得到缓解，尤其是2017年受理和审结的数量分别比2016年上升91.5%和69%；其二，受理和审结的破产案件中清算案件占绝对比重，分别占比97.6%和88.8%，这个与经济生活中真正具有重整价值的企业数量占比的情况是基本吻合的；其三，受理和审结破产案件的数量的缺口逐年增大，从图表来看呈“喇叭”状，尤其是近三年差额分别为302件、422件和904件，法院的存案工作压力大增，案多人少矛盾日益突出。
（二）受理、审结破产案件的区域分布
1.2017年，全省法院受理和审结的破产案件区域分布如下图所示：


从横向区域分布情况来看，受理、审结破产案件的数量区域不平衡的情况还比较明显，受益于破产审判专业化等工作的有力推进，温州地区受理案件占到全省总量的38%，审结案件占到50%。当然，在关注案件数量的同时，还需要关注案件的影响力，对于破产案件的债务人资产总额、涉债权总额、债权人数、职工人数等情况也需要作具体分析。
2.近五年全省法院各地区受理、审结破产案件的具体情况如下图所示：


从全省法院各地区纵向时间轴上受理和审结破产案件的数据对比来看，受理案件量2017年比2016年有明显涨幅的是舟山、宁波和金华，分别增长721%、313%和297%；审结案件量2017年比2016年有明显涨幅的是舟山、衢州和湖州，分别增长345%、226%和167%。当然，这里面也有基数较低的因素。
（三）通过破产审判服务经济社会发展成效明显
通过破产审判服务供给侧结构性改革和我省经济转型升级是人民法院发挥司法职能服务经济社会发展大局的重要内容。通过人民法院破产审理程序，集中清理债权债务，一些不适应市场、不具有发展前景的企业通过清算程序退出市场；一些仍具有市场价值的企业通过重整、和解程序维持有效生产力，实现了土地、房产等经济要素的市场重新有效配置。

表一：全省各地区法院通过破产审判优化资源配置总体情况
对上述数据进行具体分析，2017年全省法院通过审结722件破产案件，坚决打破拖累我省经济转型升级的“坛坛罐罐”，共处置金融债权432.757588亿元，据金融监管部门反馈的情况，截至2017年末，浙江省银行业不良贷款余额1478亿余元，通过两个数据的比较可以发现，通过破产审判化解银行不良资产已经占据了相当的比重，成为我省化解不良资产、化解企业资金链担保链风险、优化金融环境的重要途径。全省法院通过破产程序共处置房屋447.3146万平方米，释放土地资源9997.47亩，为我省经济转型升级、“腾笼换鸟”提供了重要的制度通道。共安置职工13497人，在破产程序中通过加强法院与政府的联动等举措妥善处理再就业等社会问题。

二、2017年浙江高院破产审判重点工作部署和推进

2016年底，省高院在全省法院“三大机制”建设推进会上对破产审判工作作出部署：要进一步完善破产审判机制，加快“僵尸企业”司法处置，依法保障生产要素的优化配置，依法维护金融安全，维护公平有序的市场竞争秩序，助力供给侧结构性改革。全省法院积极贯彻落实，全面、深入推进市场化、法治化和常态化破产审判工作。
（一）在全国率先在省级层面实质运作破产审判府院联动机制的基础上，进一步深化破产审判府院联动机制
2016年，浙江高院积极推动省政府先后出台《关于处置“僵尸企业”的指导意见》、《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》和《推进企业破产审判重点工作及任务分工方案》，成为全国首个在省级层面实质运作破产审判府院联动机制的省份。意见明确各市、县（市、区）政府要主动与法院建立府院联动机制，积极对接最高法院和省高院有关市场化、法治化、常态化破产审判工作的部署。通过制定省级各部门任务分工方案，落实政府的维稳属地责任及经费保障、税收、信用修复等方面的公共服务职能。到2017年底，全省11个地区中已经有9个出台专门的破产审判府院联动机制文件并成立相应的协调机构，其中温州中院从2014年开始推动温州市政府先后出台了三份破产审判专题会议纪要，有力推动了破产审判外部环境的优化。
2017年，在原有工作基础上，浙江高院继续推动出台《浙江省人民政府办公厅关于加快“僵尸企业”处置的若干意见》，就“僵尸企业”处置和破产审判中落实和完善税收、金融、土地管理和财政等政策问题提出了更为细化的具体要求。（1）税收方面，明确允许担保代偿税前扣除，担保企业为“僵尸企业”代偿款项，符合税收法律规定的，代偿损失在税前扣除；规范司法拍卖中交易双方的纳税义务；明确破产程序中处置破产财产的，税务部门不得预征企业所得税等。（2）重整企业信用修复方面，中国人民银行杭州中心支行专门下发《关于金融支持企业破产重整工作的指导意见》，明确要积极认可破产重整企业“大事记”、“信息主体声明”的内容，对于重整成功后企业的正常融资（包括开具各类保函、承兑汇票等）需求，应予以支持，不能以征信系统内原不良信用记录而一票否决。（3）破产经费支持方面，推动、指导有条件有需要的市、县安排企业破产审判相关专项经费，建立多渠道筹资机制，制定相关管理办法，用于解决无产可破“僵尸企业”的破产审判启动和资金周转、援助问题。到2017年底，全省11个地区已经有9个地级市、38个县（县级市或区）设立了10到500万元不等的破产专项资金，总计额度近7000万元，其中湖州地区两级财政共拨付1300万元专项资金，在全省率先实现全市“全覆盖”；温州地区已经在专项资金中使用525.3万元。
（二）在破产案件审理方式改革试点工作基础上，以办理省政协重点提案为契机，进一步在全省复制推广温州破产审判工作经验
最高法院于2014年底下发《关于在部分人民法院开展破产案件审理方式改革试点工作的通知》，在全国选择了11家法院开展破产审判改革试点工作，我省温州法院、杭州余杭法院和衢州江山法院3家单位同时入选改革试点单位行列，充分体现了最高法院对我省破产审判工作的肯定和支持。省高院坚决落实最高法院的部署，支持、指导试点法院工作的开展。2015年5月，最高法院民二庭一行在江山法院召开现场调研会，7月，最高法院在温州召开了破产案件审理方式改革试点法院经验交流会。12月，由中国人民大学破产法研究中心和杭州余杭法院主办的中国破产法论坛——房地产企业破产法律问题专题研讨会在余杭举行。这些工作的开展，推动了试点法院破产审判工作上了一个新台阶。2016年浙江省委深改组第十二次会议专门听取温州破产审判情况报告，并列为可复制可推广的经验要求进行推广。2017年8月17日、18日，以办理省政协“关于推进我省‘僵尸企业’司法处置的建议”重点提案为契机，浙江高院专门在温州召开温州破产审判工作经验推广会，全省各中院和各地区基层法院代表参加。温州中院将近年来出台的府院联动机制、破产财产网络司法拍卖、税收问题会议纪要等文件汇编成册，并编写五年破产审判报告，在会议上进行交流、推广，进一步推动全省法院破产审判工作。浙江高院还要求温州法院在推进破产预重整、破产案件简化审理等方面结合新形势的发展需要，不断开拓创新，继续走在前列。
（三）在全国率先在省级层面出台执破衔接专门业务文件的基础上，进一步推动执破衔接工作向纵深开展
执破衔接不仅是化解“执行难”问题的重要制度通道，同时也能为破产审判提供案源，从而推进供给侧结构性改革。对此浙江高院高度重视，于2016年5月出台了《关于执行程序与破产程序衔接若干问题的纪要》，在全国高院中是第一家，纪要就执行移送破产审查的材料、指定管理人、参与分配的限制适用、执破衔接工作的监督等内容进行了明确，为最高法院制定司法解释提供了实践样本。2017年初，最高法院出台《关于执行移送破产审查若干问题的指导意见》后，浙江高院积极贯彻落实，在6月份专门下发《关于进一步推动执行案件移送破产审查工作的通知》，要求全省法院：（1）思想上要高度重视，指出依法加强执行移送破产审查工作，不但有利于消化长期执行未结案，是实现两到三年基本解决执行难的重要途径，更要从有序清理僵尸企业、优化市场资源配置，司法为国家供给侧结构性改革提供保障的高度，对内加强协调，对外做好宣传解释工作，对符合条件的案件做到“应移尽移，应立尽立”。（2）明确工作目标任务，结合各中院辖区近三年的执行程序终结案件数、温州地区2016年移送破产审查案件数，综合考量我省破产审判力量的情况，确定2017年全年执行案件移送破产审查应当受理的破产案件的总数量，并将工作任务进行分解，量化到各中院辖区。（3）完善工作机制，结合我省破产审判工作在基层法院普遍开展的实际，明确受理执行移送破产审查的法院应为对破产案件有管辖权的法院。并要求执行法院（或法院内部的执行部门）要加强与破产案件受理法院（或法院内部的破产审判部门）在财产查控和处置等方面的协作配合。（4）建立执行案件移送破产审查工作通报考核。要求各中院掌握辖区基层法院执行移送破产审查工作的态势，进行季度通报，省高院进行年终通报考核。
2017年，全省法院执行移送破产审查1640件，审查后正式立案受理件1223件，比2016年上升213.6%，执行移送破产审查受理案件数占全部破产案件的75%，共化解执行结案26831件，比2016年上升302.7%。
（四）在全面开展破产审判工作基础上，进一步提升破产审判专业化水平
审判专业化是破产审判工作常态、长效开展的关键环节和重要保障。2017年浙江高院在提升破产审判专业化水平方面主要开展了以下工作：（1）健全破产审判机构和加强破产审判力量。综合考虑我省的经济社会发展水平、年度破产案件受理数量和员额法官数量，鼓励有条件的中级法院单独设立破产审判庭，条件尚不具备的，可归口商事审判庭负责，但必须保证有一个专门的合议庭审理破产案件。各基层法院应当有专门的审判团队审理破产案件。截至2017年底，全省已经有4家中院、14家基层法院设立了单独的破产审判庭，共18家，占到全国97家的18.6%。（2）推进破产财产处置工作，推动设立全国首个破产财产网络司法拍卖专门接口。2017年5月27日，省高院推动全国首个破产财产网拍专门接口在淘宝网司法拍卖平台启用。该破产网拍通道以“破”字标识，区别于执行网拍，通过建立一个充分尊重债权人意思自治、明确变价主体为管理人（人民法院负责监督）、设置灵活变价规则的专门破产网拍处置通道，实现破产财产的高效处置。6月13日，富阳法院审理的浙江泰科铁塔有限公司破产清算案的相关土地使用权、房屋通过该接口成功实施网拍，成交总价6554万元，超出起拍价1045万元，溢价率达18.97%，得到管理人和债权人的广泛好评。从浙江高院推进这项工作的前后数据对比来看，2016年4月到2017年4月，全年成交760.78亿元，破产财产成交金额为19.31亿元，占到2.5%；在推动破产财产专门接口这项工作以后，2017年全年浙江全省的网络司法拍卖成交金额为918.16亿元，破产财产拍卖成交金额为164.63亿元，占17.93%，平均每个拍品成交金额为683.82万元。（3）积极探索有效的重整方式，完善重整程序，保护企业生产力。浙江高院积极指导推进全省法院在破产重整案件中进行方法创新、制度创新：一是探索预重整模式，通过债权人主导参照重整程序设计预重整的程序性方案并召开已知债权人会议，以预重整期间形成的资产重组方案为基础制定重整计划草案，在法院受理重整案件前就实质性完成大部分重整工作，进而提高重整案件审理效率。二是探索重整式清算，保护企业有效生产力，强调重整是资源配置，清算也是资源配置。如绍兴市柯桥区人民法院审理的浙江南方石化工业有限公司等三公司破产清算系列案，在破产清算程序中进行设备、场地、技术等资产的整体出售，并实现1000余名职工的再就业，实现了实质性重整的效果，该案也被最高法院列入全国法院十大破产典型案例在“人民法院优化企业破产法治环境、服务经济高质量发展”新闻发布会上发布。
（五）在建立全国数量最大的破产管理人队伍的基础上，进一步完善管理人动态管理
在破产审判中，管理人是接管破产财产、接受债权申报、按照债权人会议表决通过的破产财产处置、分配方案进行破产财产处置和分配等具体破产事务的执行者，其履职能力、水平与破产审判的顺利推进密切相关。按照最高法院的工作部署，通过2007年、2012年两次编制管理人名册，270家中介结构和23名个人入册；2016年准予17家省外优质社会中介机构备案在我省履职，已经形成了迄今在全国数量最多的管理人队伍，为企业破产法的深入实施创造了有利条件。2017年，浙江高院在破产管理人方面主要开展了以下工作：（1）指导成立管理人协会，推进管理人行业管理。浙江高院在前期指导温州、杭州、绍兴等地成立管理人协会的基础上，于2017年6月下发《关于编制中级法院辖区管理人名册等事项的通知》，推进全省各地成立管理人协会，台州、宁波相继成立。（2）推动各中院编制辖区内管理人名册。为适应破产审判工作开展的实际，省高院明确要求各中院根据需要，依照企业破产法和最高法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》编制中级法院辖区内管理人名册。截至2017年底，温州、湖州等地相继完成了中院辖区管理人名册的增编工作。（3）继续推进在省内常态化开展区域性重大破产案件的竞争方式指定管理人工作。2014年3月浙江高院下发《关于进一步规范管理人动态管理若干事项的通知》，在全国率先启动高院主导的通过竞争方式指定区域性重大破产案件管理人。在总结前期经验基础上，2016年5月浙江高院下发《破产案件管理人指定工作规程（试行）》，明确了竞争方式和随机方式、接受推荐方式指定管理人的操作细则。2017年，全省有127件区域性重大破产案件通过竞争方式指定管理人。（4）开展管理人培训，提升管理人执业水平和履职能力。2013年《关于规范企业破产案件管理人工作若干问题的意见》下发以来到2017年，浙江高院依托浙江省律师协会在职培训平台共开展了五期破产业务专题培训，省内外律师事务所、会计师事务所破产管理人中介机构成员及相关机构人士3000余人次参加，加强了行业沟通和交流，有效提升管理人的专业水平和执业能力。总体来讲，在破产管理人制度方面，浙江已经形成“数量最大、分级管理、引进省外机构、竞争方式指定和推进破产管理人协会自律管理”的良性格局。

三、当前破产审判中存在的主要困难

在推进我省企业破产法实施和企业破产审判工作中，主要存在七个方面的观念及体制、机制障碍：（1）破产保护（企业拯救）文化的薄弱；（2）政府公共服务和社会管理职能作用的发挥不到位，存在缺位和越位的情形；（3）中小企业公司治理结构不规范，财务账册不全，企业主、公司和关联企业财产严重混同等问题较为严重；（4）金融生态环境不尽理想，中小企业直接融资比例偏低；（5）破产管理人队伍的培育有待加强；（6）法院自身对企业破产审判工作的谋划和布局思路需要进一步厘清；（7）企业破产法及相关法律的适用与协调问题需要进一步解决。具体来讲，当前破产审判中存在的主要困难有四个方面。
（一）破产审判中的政府公共服务职能需要进一步优化
浙江的破产审判府院联动机制建设走在全国的前列，但还需要进一步优化：（1）常态化的府院联动机制还没有在全省全覆盖，部分地区在审理重大破产案件中，还只能就个案与政府相关部门就维稳、政策协调等问题进行沟通。（2）税收等法律制度需要针对破产情形作出特别安排。一是清算程序中税负过重，杭州市萧山区人民法院审理的浙江红剑集团有限公司及关联公司合并破产案件，其关联公司之一的杭州红山化纤有限公司破产财产以4017万元拍卖成交，向国地税缴纳相关税费合计656.93万元，一个破产企业居然名列萧山区年度纳税榜第512位。二是重整程序税负安排不合理，税务部门要求征收债务豁免相关税收给重整企业造成巨额负担，原财务账册中的税务问题无法切断，导致重整困难重重。（3）涉及破产财产中不动产（土地、房产）的处置问题突出，破产企业建筑违章、用地违章等情形下财产处置需要政府加大协调力度。
（二）法院内部工作机制需要进一步优化
目前存在的主要困难是：（1）破产审判专业化，随着司法改革的推进，一些基层法院在不同程度上出现了一些新的情况，一是人员调整和变动较大，一定程度上影响了工作的连续性和破产审判法官的专业性；二是案件打通分案，办理破产案件的法官还需要办理其他类型民事案件，弱化了专业性，分散了办案精力。（2）破产审判绩效考核，目前尚未普遍建立破产案件单独考核的机制。一些法院对破产审判法官在年终评先、评优等绩效考核中，一件破产案件只按一件普通民事案件计算，严重挫伤了破产审判法官的办案积极性。（3）破产案件简易审理工作需要进一步推进，法院内部立案、执行和破产审判部门的协调衔接还需要进一步加强，总体上讲，破产案件办理的效率有进一步提高的空间。（4）还有一些具体的法律适用问题、工作协调问题需要加强调研，比如破产案件审理中强制执行措施手段不足；涉嫌逃废债等犯罪行为的情况下刑事和民事程序沟通不畅；合并破产实体标准难以把握；破产案件受理后对债务人企业的财产保全措施解除规定难以落实，等等。
（三）中小企业公司治理结构失范情形严重阻碍破产程序推进
浙江是中小民营企业大省，但中小民营企业所存在的家族式经营所带来的治理结构失范的问题也严重阻碍了后续破产程序的推进。（1）财务管理不规范。公司存在内外两本账簿的情形较为严重，外账为规避税务、工商而设置，内账则用于企业股东内部结算。（2）债务人法定代表人不配合或下落不明，财务账册、企业印章、文书档案等下落不明情况较多。（3）债权债务确认难度高。法定代表人从企业取得财产或金钱不入账，利用企业名义对外借款、公款私存、虚构债务，应收款、应付款不入账，账册混乱，公司财产和股东个人财产混同情况严重。（4）经营行为不规范，转移或隐匿财产手段隐蔽，资金性质认定存在困难，等等。这些问题都为后续企业进入破产程序后资产、债权债务的清理埋下隐患，导致破产程序推进困难重重。
（四）管理人动态管理工作还需要进一步提升
一是管理人的法律地位尚未得到行政机关和社会各界的普遍认可，导致管理人履职不畅；二是管理人的专业履职能力和执业水平还有很大提升的空间；三是从全省范围来看，尚未建立健全的管理人监督和考核机制，导致一些管理人工作中存在的损害债权人等利害关系人利益的行为没有受到有效的制约，尤其是在当前受理和审结破产案件数量大幅上升、破产审判逐步步入常态化的背景下，这一问题更加突出。

四、下一步继续推进破产审判的重点工作

下一步，浙江高院将继续在最高法院的有力指导下，围绕省委、省政府中心工作，针对破产审判实践中存在的突出问题，出实招、求实效，继续着力打造浙江破产审判工作品牌。
一是要继续花大力气完善法院内部的工作体制机制，推进破产案件简易审理。积极学习、贯彻落实最高法院新近发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》，从以下几个方面完善法院内部工作体制机制：（1）进一步推进破产审判专业化建设，努力在机构专业化和队伍专业化方面继续走在全国前列，尤其是要结合司法改革的背景，进一步探索、总结破产审判工作规律，研究建立符合破产审判实际的绩效考核机制。（2）要进一步推进破产案件简化审理机制，对破产案件也要繁简分流，对于资产体量不大、债权人人数较少、债权债务关系清晰的破产案件，无产可破的案件，可以在债权申报、债权人会议合并、简化公告方式等方面简化审理，提高破产案件审理效率。（3）要强力推进执行和破产程序衔接工作。在法院内部要加强执行部门和破产审判部门的协调配合，一方面要积极推进执行案件移送破产审查制度，继续采取考核考评等有力措施大力推进；另一方面也要注意充分发挥执行程序目前在财产查控和处置等方面的重要作用，两个程序要形成合力。
二是要继续花大力气推进破产审判信息化。法院案多人少矛盾突出，要向信息化和大数据要生产力，把破产审判信息化作为建设“智慧法院”的重要内容。（1）整合我省的法院办案平台和最高法院破产重整案件信息平台，尽快解决两个平台兼容和数据互通的问题。（2）要大力推进破产财产网络司法拍卖，要加快将破产财产网络拍卖的专门接口推广到全省，破解破产案件财产处置的“肠梗阻”。省高院将结合破产财产网拍接口试运行情况，尽快出台破产财产网络司法拍卖工作规程，提升我省破产财产网拍工作的规范化和制度化水平。 （3）继续鼓励管理人在破产案件办理中通过微信公众号、视频会议等在线方式提升债权申报、债权人知情权保障、召开债权人会议等工作的效率和效果。
三是要继续花大力气推动和完善破产审判府院联席会议机制。（1）要结合破产案件主要在中级和基层法院的实际，推动还没有建立常态化府院联动机制、还没有出台相关文件的地区中级或基层法院主动对接地方党政，建章立制，全面推开。（2）要加强调研总结，从省高院的角度，要将试点地区的成熟经验，比如税收、工商登记等方面的细化规定，尽快联合省国税局等相关部门以会议纪要等形式推广到全省，以提高这项工作的实效，避免重复建设。（3）要加强整合，目前从横向来看，在省级层面，工商、税务、人民银行等部门都已经出台了与破产审判相关的业务指导文件，从纵向来看，省、市、县三级联动的框架也已经初步形成，但无论是横向和纵向，在机构、政策措施等方面都需要加强整合、形成合力。
四是要继续花大力气完善破产管理人动态管理制度。要进一步推进破产管理人省、市两级分级管理制度；在去年已经推动温州、杭州、绍兴、台州等地成立破产管理人协会的基础上，省高院在近期要推动省破产管理人协会的成立，充分发挥协会在行业自律、业务培训、沟通交流等方面的作用。要结合破产案件是非诉案件的特性，探索一些创新做法，比如设立管理人工作办公室等，更加有效地沟通法院的破产审判工作和管理人的破产事务执行工作。面对破产审判工作全面深化的形势，人民法院要完善管理人监督和考核机制，一方面要探索加强人民法院、债权人会议、行业组织等主体对管理人工作的考核和监督，另一方面要对勤勉履职的管理人在报酬、资质提升等方面给予激励，充分发挥管理人作为破产审判重要社会力量的作用。

                原文出处：浙江法院网